近年來，低空經(jīng)濟(jì)在全球范圍內(nèi)呈現(xiàn)出高速發(fā)展態(tài)勢。相關(guān)技術(shù)從試驗階段邁向商業(yè)化運營，也促使低空經(jīng)濟(jì)監(jiān)管體系不斷創(chuàng)新。在這個過程中，如何構(gòu)建一套科學(xué)、高效、可持續(xù)的安全監(jiān)管新秩序，已成為相關(guān)政策制定者的核心關(guān)切。由于在自然地理、人文歷史、技術(shù)基礎(chǔ)和政策環(huán)境等方面存在差異，各國低空經(jīng)濟(jì)安全監(jiān)管政策的制定也存在諸多不同。各國應(yīng)增進(jìn)相互理解，尊重彼此的發(fā)展需求，共同推動構(gòu)建協(xié)調(diào)包容的全球低空經(jīng)濟(jì)安全監(jiān)管新秩序。

8月20日，在安徽省合肥市蜀山區(qū)上空，無人機(jī)在配送快遞包裹。新華社發(fā)

美國：將新型飛行器納入傳統(tǒng)監(jiān)管體系

自20世紀(jì)50年代起，美國便依托大陸縱深、空域開放等先天優(yōu)勢，以小固定翼與直升機(jī)為切入口，培育出一套成熟完備的通用航空體系。根據(jù)美國聯(lián)邦航空管理局2025年的最新統(tǒng)計數(shù)據(jù)，全美在冊通航飛機(jī)21.56萬架，成為國家綜合交通網(wǎng)絡(luò)重要的“毛細(xì)血管”，承擔(dān)了相當(dāng)一部分載人運輸需求。

進(jìn)入21世紀(jì)后，無人機(jī)、電動垂直起降飛行器等數(shù)字化、智能化的新型飛行器迅速崛起，且逐步應(yīng)用至農(nóng)業(yè)植保、基礎(chǔ)設(shè)施巡檢、即時配送與應(yīng)急救援等多元場景。這些新型飛行器不僅將在城市內(nèi)部、城市群之間乃至國際航路承擔(dān)客貨郵運輸工作，還可能顛覆沿用百年的有人駕駛飛行邏輯，給既有監(jiān)管體系帶來前所未有的沖擊。數(shù)十萬架的傳統(tǒng)機(jī)隊、百萬級的直接從業(yè)者、沉淀百年的基礎(chǔ)設(shè)施，決定了美國無法進(jìn)行推倒重建式的變革，只能在通用航空的延長線上實施漸進(jìn)式的改良。為此，美國提出了“先進(jìn)空中交通”理念，以實現(xiàn)新型飛行器與傳統(tǒng)監(jiān)管體系的融合。

美國的空中交通理念意在將無人機(jī)、電動垂直起降飛機(jī)等新型飛行器融入傳統(tǒng)的通用航空體系?？紤]到這些新型飛行器具有數(shù)字化、自動化、智能化等特性，其運行邏輯與傳統(tǒng)飛機(jī)截然不同——駕駛主體從“以人為中心”到“以飛機(jī)為中心”、管制范式從“集中式”到“分布式”，在監(jiān)管融合的過程中，需要重新界定人與系統(tǒng)的責(zé)任邊界，校準(zhǔn)人機(jī)交互的誤差范圍，以確?？罩薪煌w系的安全和效率。

在這一空中交通理念的推動下，美國監(jiān)管部門正致力于構(gòu)建一系列創(chuàng)新服務(wù)，保障整個空中交通體系的安全高效運行。這些服務(wù)涵蓋多個關(guān)鍵領(lǐng)域，包括飛行器探測與避讓、超視距飛行、低空氣象監(jiān)測、航空器監(jiān)視、數(shù)字通信、垂直起降場基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、機(jī)務(wù)維修保障、低空交通管理、模擬與訓(xùn)練等諸多項目。

歐盟：推動各成員國空域一體化管理

在歐盟，人員、貨物、服務(wù)的自由流動是其社會與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的核心基石。在空中交通領(lǐng)域，歐洲各國的空中航行服務(wù)提供商主要負(fù)責(zé)本國境內(nèi)的空中交通管理事務(wù)。因此，歐盟成立后，將各國的空中交通管理系統(tǒng)接入歐洲空中航行安全組織網(wǎng)絡(luò)管理機(jī)構(gòu)，實現(xiàn)歐洲范圍內(nèi)的一體化。這種獨特的運作模式，使得歐洲的低空監(jiān)管呈現(xiàn)出鮮明的“區(qū)域聯(lián)動”特征，這不僅為整個歐洲的航空運輸業(yè)發(fā)展提供了有力支撐，也為區(qū)域經(jīng)濟(jì)的協(xié)同發(fā)展注入了動力。

20世紀(jì)90年代末，歐洲空中交通管理領(lǐng)域曾經(jīng)面臨嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。由于各國實行空中交通獨立管理模式，歐洲空域被嚴(yán)重分割，航班延誤現(xiàn)象不斷加劇。為解決這一問題，歐盟提出了“歐洲單一天空”倡議，這一倡議成為推動歐洲空域一體化監(jiān)管的核心框架。

在歐洲低空經(jīng)濟(jì)監(jiān)管體系中，歐盟委員會處于中心地位，并確立了歐洲航空安全局和歐洲航空安全組織分工協(xié)作的模式。歐洲航空安全局承擔(dān)著統(tǒng)一安全監(jiān)管與標(biāo)準(zhǔn)制定的重要職責(zé)，管理除國家航空器以外的所有航空器，擁有一定的安全監(jiān)管權(quán)限，在空域規(guī)則制定、適航認(rèn)證等方面發(fā)揮著核心作用。而歐洲航空安全組織則是歐洲空中交通管理的跨政府合作核心組織，專注于國際協(xié)調(diào)和技術(shù)支持工作。在這一框架下，歐盟提出了創(chuàng)新空中交通理念，通過了“地平線2020”與“歐洲地平線”等低空經(jīng)濟(jì)發(fā)展計劃，累計投入9.8億歐元，資助了320多個無人機(jī)相關(guān)項目。這些研發(fā)項目覆蓋空域管理系統(tǒng)、電動推進(jìn)技術(shù)以及垂直起降場建設(shè)等領(lǐng)域，有力地推動了歐洲低空經(jīng)濟(jì)的創(chuàng)新發(fā)展，提升了歐洲航空運輸?shù)恼w效率和競爭力。

盡管單個歐洲國家的國土面積并不遼闊，各自發(fā)展低空經(jīng)濟(jì)的空間受限，但歐洲各國之間交流密切、往來頻繁，歐盟一體化背景下的“區(qū)域聯(lián)動”為低空經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供了沃土。通過歐盟的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，各國的監(jiān)管部門攜手共進(jìn)，共同推動低空經(jīng)濟(jì)一體化發(fā)展。該模式既尊重了各國差異，又顯著提升無人機(jī)、電動垂直起降飛行器等跨國運行的效率，促進(jìn)技術(shù)協(xié)同與標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一。

阿聯(lián)酋：繪制全國范圍的低空走廊

阿聯(lián)酋自2015年起開啟低空經(jīng)濟(jì)的立法進(jìn)程。該進(jìn)程由阿聯(lián)酋民航總局主導(dǎo)，從最初針對無人機(jī)風(fēng)險等特定事件的應(yīng)急管理逐步發(fā)展為構(gòu)建面向未來的綜合性、前瞻性法律框架。阿聯(lián)酋秉持安全、可持續(xù)性與經(jīng)濟(jì)包容性的理念，頒布了一系列重要法規(guī)。其中，2025年出臺的兩項立法尤為關(guān)鍵。

2025年3月頒布的《民用航空條例·空域篇：無人機(jī)空域》是中東地區(qū)首個針對無人機(jī)空中導(dǎo)航服務(wù)的國家級監(jiān)管框架，旨在通過全周期標(biāo)準(zhǔn)化和技術(shù)融合重塑行業(yè)生態(tài)，以“安全整合”為核心，構(gòu)建覆蓋無人機(jī)操作全流程的規(guī)范體系。比如，其采用的“紅區(qū)/綠區(qū)”動態(tài)分區(qū)機(jī)制，將機(jī)場5公里內(nèi)、軍事設(shè)施等設(shè)為永久禁飛區(qū)，同時開放“綠色區(qū)域”供合規(guī)運營商使用。強(qiáng)制要求無人機(jī)接入民航總局的統(tǒng)一數(shù)據(jù)平臺，實時共享飛行路徑、位置及設(shè)備狀態(tài)等信息，實現(xiàn)與既有商業(yè)航空體系的高效協(xié)同。這種分層分類、數(shù)據(jù)驅(qū)動的監(jiān)管機(jī)制，顯著增強(qiáng)了低空運行的可控性與透明度，為復(fù)雜空域環(huán)境下的安全集成提供了可復(fù)制的制度范例。

2025年7月頒布的《飛行出租車混合運營法規(guī)》，也在全球低空經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域引起轟動。這一立法允許電動垂直起降飛行器與傳統(tǒng)直升機(jī)共用起降基礎(chǔ)設(shè)施，實現(xiàn)了兩種航空器在同一空間的互換運行，標(biāo)志著二者從“隔離”走向“融合”的關(guān)鍵躍遷。同年2月，阿聯(lián)酋民航總局在世界政府峰會期間正式宣布已著手繪制全國范圍的低空走廊，計劃在2026—2027年為空中出租車和貨運無人機(jī)提供固定航線。屆時，迪拜國際機(jī)場與棕櫚島之間、阿布扎比市區(qū)與工業(yè)園區(qū)之間，都可能出現(xiàn)定期運行的空中通勤線路。

全球低空經(jīng)濟(jì)正迎來蓬勃發(fā)展的黃金時期，美國、歐盟和阿聯(lián)酋等國家和地區(qū)憑借各自獨特的政策、技術(shù)和市場優(yōu)勢，推動低空經(jīng)濟(jì)從試驗階段邁向商業(yè)化運營。未來，低空經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展需要各國繼續(xù)加強(qiáng)合作，構(gòu)建更加科學(xué)、高效、包容的監(jiān)管體系，以確保低空經(jīng)濟(jì)在安全、有序的環(huán)境中蓬勃發(fā)展。

作者：史明洲(中國政法大學(xué)民商經(jīng)濟(jì)法學(xué)院副教授)

《光明日報》(2025年10月23日 14版)

來源：光明網(wǎng)-《光明日報》