作為戰(zhàn)略性新興產業(yè)，低空經(jīng)濟乃新質生產力典型代表，系全球范圍內共同探索的重要領域。

　　低空經(jīng)濟，是指一般在垂直高度1000米以下、根據(jù)實際需要延伸至不超過3000米的低空空域范圍內，以民用有人駕駛航空器和無人駕駛航空器的低空飛行活動為牽引，輻射帶動航空器研發(fā)、生產、銷售以及低空飛行活動相關的基礎設施建設運營、飛行保障、衍生綜合服務等領域產業(yè)融合發(fā)展的綜合經(jīng)濟形態(tài)。低空經(jīng)濟逐步進入新發(fā)展階段，能夠為我國經(jīng)濟持續(xù)良好發(fā)展提供新引擎、開辟新賽道。

　　一、低空經(jīng)濟的法治需求

　　實際上，我國關于航空器管理制度建設追溯到20世紀80年代——1987年的《民用航空器適航管理條例》。

　　當前，我國已經(jīng)初步構建包括《民用航空法》《無人駕駛航空器飛行管理暫行條例》《國家空域基礎分類方法》在內的法律、法規(guī)、規(guī)章等制度體系?，F(xiàn)有立法以規(guī)制傳統(tǒng)航空器為主，缺乏對低空經(jīng)濟發(fā)展的通盤考量，導致制度供給不能滿足現(xiàn)實需求。從根本來看，是管理傳統(tǒng)與產業(yè)勃興之間張力造成的困境。例如，我國更強調空域管理的主權與安全，往往采用單一的空域審批模式，嚴格控制低空空域的利用，阻礙低空經(jīng)濟的快速發(fā)展。

　　在地方層面，各地關于低空經(jīng)濟的政策文件，大多以方案、措施、計劃、規(guī)劃等形式出現(xiàn)。例如，《廣東省推動低空經(jīng)濟高質量發(fā)展行動方案(2024—2026年)》《安徽省加快培育發(fā)展低空經(jīng)濟實施方案(2024—2027年)及若干措施》《山東省低空經(jīng)濟高質量發(fā)展三年行動方案(2024—2026年)》《福建省低空旅游產業(yè)發(fā)展規(guī)劃綱要(2021—2035年)》等。各地上升到具有普遍約束力的專門法律文件形式情況較少，對低空經(jīng)濟中涉及的質量管理、風險防控、事故處理等法律問題，缺乏明確規(guī)范。

　　各地政策“碎片化”治理、缺乏法治的層次性、系統(tǒng)性，甚至弱化了法治的基本要求。低空經(jīng)濟能夠覆蓋一二三產業(yè)，包括空域管理、市場準入、安全生產、飛行保障等環(huán)節(jié)，職能則歸屬軍隊、民航、工信、應急、交通等不同部門，更易形成“九龍治水”“推諉”等弊端，導致監(jiān)管虛置。低空經(jīng)濟覆蓋軍、警、商、民等多個應用領域，法律需求具有多樣性、多層次性，其高質量發(fā)展不僅有賴技術進步，更需要法治的堅強支撐。

　　相較而言，深圳、無錫、廣州等地在低空經(jīng)濟立法領域走到了前列位置。以深圳為例，《深圳經(jīng)濟特區(qū)低空經(jīng)濟產業(yè)促進條例》于今年2月正式實施，條例圍繞深圳低空經(jīng)濟實際，從基本原則、管理體制、基礎設施、飛行服務、產業(yè)應用與支持、技術創(chuàng)新、安全管理及法律責任等方面進行規(guī)范，恰好與《深圳市支持低空經(jīng)濟高質量發(fā)展的若干措施》相輔相成、共同發(fā)力。深圳的條例不僅填補了低空經(jīng)濟專門立法的空缺，而且推動了低空經(jīng)濟立法內容的健全完善，例如首次以地方性法規(guī)的方式界定了低空經(jīng)濟概念。

　　此外，《三亞市促進低空旅游發(fā)展暫行辦法》自2023年9月1日起施行，屬于政府規(guī)章級別，聚焦了三亞特色的旅游行業(yè)。隨后，《廣州市低空經(jīng)濟發(fā)展條例（征求意見稿）》《蘇州市低空經(jīng)濟產業(yè)發(fā)展促進條例（征求意見稿）》《無錫市低空經(jīng)濟發(fā)展促進條例（送審稿）》（征求意見稿）《十堰市低空經(jīng)濟產業(yè)發(fā)展促進辦法（試行）（征求意見稿）》先后發(fā)布，各地積極開展專門立法探索。

　　總體來看，低空經(jīng)濟依然存在法律位階較低、立法空白；權責劃分混亂，監(jiān)管出現(xiàn)錯位、缺位及過度等問題。但不可否認的是，低空經(jīng)濟正成為拓展市場空間、優(yōu)化產業(yè)結構、推動經(jīng)濟增長的重要力量，亟需從法治層面改善低空經(jīng)濟的現(xiàn)實阻礙。

　　二、低空經(jīng)濟的立法思路

　　法治能夠搭建推動創(chuàng)新的制度環(huán)境，更能保障新興產業(yè)的良性發(fā)展。黨的二十屆三中全會要求，堅持全面依法治國，在法治軌道上深化改革、推進中國式現(xiàn)代化，做到改革和法治相統(tǒng)一，重大改革于法有據(jù)、及時把改革成果上升為法律制度。構建適應低空經(jīng)濟特點的法治體系，從而創(chuàng)新體制機制、激發(fā)運行活力。

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　　增進民生福祉作為新質生產力的出發(fā)點和落腳點，低空經(jīng)濟立法需要提升社會的整體福祉。

　　一是在中央層面，立法在遵循低空經(jīng)濟安全、有序前提下，更大程度上發(fā)揮激勵與倡導功能，選擇促進型模式而非管制型模式。制定《低空經(jīng)濟發(fā)展促進法》，整合無人機管理、空域管理、準入運營、飛行安全、數(shù)據(jù)保護、配套建設、法律責任等方面，以此保障低空經(jīng)濟的技術、運行、產品、服務的高質量發(fā)展。

　　二是在地方層面，立法在促進型模式以及根據(jù)《立法法》要求的基礎上，大膽突出各地特色和優(yōu)勢，滿足經(jīng)濟條件、地理環(huán)境等因地制宜需要。例如，三亞的旅游資源豐富，重點發(fā)展低空旅游產業(yè)；重慶的山地多樣化，聚焦低空運輸產業(yè)；河南屬于農業(yè)大省，可以錨定低空農作產業(yè)。總之，法治創(chuàng)新是保障低空經(jīng)濟高質量發(fā)展的基礎環(huán)節(jié)。

　?。ǘ┕芾眢w制機制優(yōu)化

　　管理體制機制是推動低空經(jīng)濟高質量發(fā)展的內在動力。

　　一是設立專門機構，綜合負責低空經(jīng)濟領域的管理監(jiān)督工作，明晰軍民融合、經(jīng)信、發(fā)改、交通、民航等不同部門職責，推動法律政策的有效執(zhí)行。

　　二是建立科學管理體系，尤其在不同應用場景的管理秩序，搭建跨部門協(xié)調機制，改善劃設航線、空域運營、審批管控等資源管理，增強資源利用效能。

　　三是創(chuàng)新激勵支持機制，針對財政、金融、土地、準入等領域制定優(yōu)惠措施，設立專項基金、創(chuàng)建技術平臺等多渠道，形成政府引導、市場投入和技術推動的良好格局，激發(fā)低空經(jīng)濟活力。

　?。ㄈ嘁婢S護渠道暢通

　　低空經(jīng)濟高質量發(fā)展涉及眾多主體的利益權衡，權益維護乃安全有序的基本體現(xiàn)。

　　一是構建風險防范與化解體系，實施實時監(jiān)控系統(tǒng)，評估風險等級，針對隱私保護、數(shù)據(jù)安全等風險，嚴格責任追究、細化處罰標準。

　　二是明確歸責標準和救濟路徑，結合《民法典》《個人信息保護法》等法律精神，在無人機侵權案件中適用過錯推定原則，采取利于受害者的舉證責任倒置方式等，化解新技術的復雜性維權困難。

　　三是引入環(huán)境影響評價制度，針對低空經(jīng)濟所產生的噪聲、光、化學等污染問題，明確環(huán)境評價的內容、流程與結果應用，協(xié)調低空活動與生態(tài)環(huán)保之間關系，落實生態(tài)文明建設需求。

　　四是建立應急響應與特殊處置機制，針對消防、應急、醫(yī)療、事故等緊急情況，迅速解決并維護社會公眾的生命、財產安全。

　　（四）各類標準體系健全

　　低空經(jīng)濟標準建設是與技術創(chuàng)新、產業(yè)發(fā)展有效鏈接的關鍵舉措。

　　一是豐富行業(yè)標準類型。低空經(jīng)濟涉及領域眾多，在《低空飛行服務系統(tǒng)技術規(guī)范》《電動垂直起降航空器（eVTOL）起降場技術要求》等現(xiàn)有行業(yè)、團體標準基礎上，制定數(shù)據(jù)安全、飛行監(jiān)管、場地建設、準飛參數(shù)、市場準入等具體標準，各地也應當發(fā)揮本地標準的先行先試作用。

　　二是優(yōu)化人員從業(yè)標準。低空經(jīng)濟對人才素質要求較高，建立對從業(yè)人員的資格認定及事故救援標準，以便輸送優(yōu)質的專業(yè)人才。

　　（作者胡耘通為法學博士、西南政法大學法務會計與財稅合規(guī)研究中心主任）